易言之，其所反映的更可能是成见或者偏见而非正当公众关切，不具有正当目的。
[42]其中，自然仓库的重要性随着交通枢纽地位的提升而降低。五、从宪法到首都法：迈向科学完备的首都法治 （一）首都功能与城市功能的良性互动 首都与北京的关系（下称都-城关系）是实施《宪法》143条和相关改革实践发展与深化的重点，其基础在于北京首都功能与城市功能的耦合。
[5]第三，相关外围研究，如历史地理学、城市学、域外或比较研究等。首都是北京的表达既是事实描述，也是命令规范，其所蕴含的作为特殊中央与地方关系的都-城关系，实为解决诸如京津冀协同发展、非首都功能疏散、雄安新区建设等问题的逻辑和规范基础。第四，在体系上，《宪法》第四章的三个国家标志条文采用了一致的表述方式，之所以对国旗、国歌和国徽条款的理解未引发争议，其根本原因在于《宪法》、宪法相关法及其附件对相关国家标志作出的精细化、特定化的规范描述，这是首都条款未来法律化的重要参照，但也不妨碍基于类比逻辑探求143条规范内涵的努力。如针对北京市内区域发展不平衡问题，可通过首都功能在特定区域的定向配置的方式缓解——北京雁栖湖国际会展中心的建设尤其是2014年APEC峰会、2018年中非合作论坛等相关大型外事活动的成功举办，对雁栖湖乃至整个怀柔区的城市功能的发展和提升效用是显而易见的。[23]杨开忠：京津冀大战略与首都未来构想——调整疏解北京城市功能的几个基本问题, 《人民论坛·学术前沿》2015年第2期，第77页。
可在借鉴域外经验的基础上，有效协调北京的城市功能和首都功能的关系，并通过《首都法》最终实现规范化目标。第五，作为宪法概念的北京与首都应严格区分各自语境，但实践中长期存在诸多混淆现象。就行政副中心建设而言，只要选址一核之外，即已符合抑制的一般标准。
[65]1993年成立的新南非遵循三都并立的传统，这种不设法律意义上的首都仅规定实际意义上的首都的做法本身就是一种宪法原则。便于防守在本质上同交通枢纽有所龃龉，且对幅员辽阔的大国而言敏感性不高。[62]参见张翔，见前注[5]。[8]而Beijing作为中国政府的代名词也早已成为西方话语的习惯表达。
第一，国家标志条款主要源于社会主义阵营国家的制宪经验，如苏联1936年宪法第十二章国旗、国徽、首都、波兰1952年宪法第十章波兰人民共和国的国旗、国徽、国歌和首都等。针对该条的核心要素，应从事实和规范两个层面分别对首都和北京进行深入解析。
关于内部消弭，典型实例如《北京城市总体规划（2016年—2035年）》17条提出了一核一主一副、两轴多点一区的城市空间结构，其中一核即首都功能核心区，这意味着目前东城区和西城区共92.5平方公里的区域将主要承担首都功能，因此原位于东城区正义路2号、作为城市功能典型代表的北京市政府就只能选择迁移，但又无法迁出市境，通州行政副中心的建设应运而生。中国宪法史上的国歌, 《中国法律评论》2015年第1期，第108-119页。[46]周振鹤，见前注[6]，第258页。早年的经济中心定位则是为凸显首都属性而对北京的客观经济实力选择性忽视的结果。
[1]第二，直接针对国家标志条款的研究，包括两类：一是法解释学成果，[2]二是具体制度研究，后者又从不同层面展开，既包括对国家标志条款的整体探讨，[3]也包括对具体国家标志类型的分别剖析，[4]还包括极个别针对首都条款的专题研究。首先，《首都法》的框架应兼顾首都制度的内部和外部法律关系。如北京的首都功能（国际交往中心）和城市功能（北方中心城市）均需要特大型机场，但在双航空枢纽格局下大兴国际机场的建设规模又超出了纯粹城市功能的需求程度，这是在需求性功能竞合时就高不就低的结果。对此，第五章协调机制也能为实施过程中的纠偏预置必要的制度保障。
三、首都与北京：《宪法》第143条的规范要素 （一）何以北京：城市定位的发展史 1949年5月，时任北平市副市长的张友渔指出：在保持北平为文化中心、政治中心及其历史古迹和游览性的原则下，把这个古老的封建性城市变成一个近代化的生产城市。如第143条所采用的A是B的逻辑，既是对A=B的事实陈述，亦申明了禁止A≠B或当A≠B时将被判定违宪的规范命令，即暗含了一种强制秩序（a coercive order）。
一方面从中央属性出发，明确北京作为首都所承担的特殊义务。三是第143条在语法上呈现二元特征，首都-中央身份北京-直辖市身份的分别对应结构先在、明确、稳定且已被广为接受，这种对应结构较之北京-中央身份北京市-直辖市身份的模式更不容易混淆。
[71]有学者提出通过空间、时间等层面的完全分离解决首都职能与城市基本功能间的矛盾（林坚：首都功能定位需要处理好十大关系, 《中国流通经济》2015年第4期，第74页），但笔者认为这种绝对区分在现实中难以实现。但无论如何，北京作为我国央地关系最富集、最复杂之地，在两类功能关系协调的过程中必然会与中央产生各类纠纷，其规范化解决方式在理论上无非包括宪法诉讼、行政诉讼以及协商等。[31]二是1950年成立的北京市监狱管理局清河分局，位于天津市宁河区，下辖前进、柳林、金钟、清园、潮白、垦华等6座监狱，总面积115平方公里。无论是委托对价抑或补偿，其潜在的协议基础仍在《宪法》143条。我国经济中心自宋以来一直南强北弱。[75]孙莹炜：德国首都区域协同治理及对京津冀的启示, 《经济研究参考》2015年第31期，第65页。
《宪法》143条的表述为是（is）而非在（located in），[67]既未明确描述北京的范围，也未基于首都身份对北京市进行明确的域内区隔，因此全国人大依据《宪法》62条第13项所确定的北京市区划范围均为首都的范围，[68]所以仅将首都功能局限于北京境内特定区域的举措就可能涉嫌违宪。四是作为《宪法》文本中仅有的两个具体地名，与北京类似，序言第九段对台湾的表述也未附以省的后缀。
综上，《首都法》在框架上应兼顾都-城关系在内部和外部的双重表达，甚至在一定程度上以内部关系的调整作为规范逻辑的起点和归宿。因此《首都法》的本质是中央对首都制度的顶层设计，不仅不是面向北京市的地方性施惠，反而可能含有大量限制北京城市功能的内容。
[72]二是需求性功能竞合。其一，首都的政治符号形象更为综合，目前能被现代技术手段固化并借由数字技术和大众媒介普遍传播的主要是视觉和听觉，在四类国家标志中，国旗和国徽属视觉系统，国歌属听觉系统，而首都能在更加宏观的层面上综合调动不同类型的感觉机制——无论是国歌国旗国徽这类规范化的国家标志，抑或天安门、故宫、长城、天坛、鸟巢甚至中国红这类被普遍认可的准国家标志——首都的形象均可超出感官媒介而直接化入意识。
[14]许崇德，见前注[1]，第252页。首都身份作为一种外部性附加于作为直辖市的北京之上，故首都只是北京市的两大宪法身份之一。原则与制度兼顾，实体和程序并举，既是对非首都功能疏解、京津冀协同发展、雄安新区建设等先期改革的法治化回应与提升，也为未来改革的进一步深化预设制度基础和空间。因属于纯粹象征意涵的国家标志，国旗、国歌、国徽等立法均未分章，而首都除象征符号的意涵外尚与国家发展实践紧密相关，加之其规制内容的丰富性和结构性，可以考虑分章，甚至通过简短的序言对定都北京的背景等历史和时代发展目标进行概述。
李忠杰，见前注[13]，第44页。第一章总则，规定首都的内涵、范围、职能、定位等基本问题，明确首都建设的原则，厘清首都法治的重要制度。
四是前缀限定，即七五宪法独树一帜地将中华人民共和国省文处理。[39]杨学科，见前注[5]，第130页。
实践中，首都比直辖市更能凸显北京的特殊身份。（美）布赖恩·贝利：《比较城市化》，顾朝林等译，商务印书馆2010年版。
对于从国都变为首都的原因，观点有二：一是虽不知是何原因，但认为改回国都更有利于与国旗、国歌、国徽的表述保持一致，整个章名就能产生一种语言上的排比美;[16]二是认为将‘国都改称‘首都，这从宪法的高度肯定了北京作为首都的宪法地位。那么，北京的定位究竟侧重城市属性抑或首都属性？情形有二：一是城市属性和首都属性的定位平分秋色，如1949年、1983年、1993年和2004年四部规划的文化+政治、1954年和1958年规划的文化+科技与政治+经济、2017年规划的文化+科技创新与政治+国际交流。如2020年4月30日，北京在新冠肺炎疫情连续13天双零增长后，终于将重大突发公共卫生事件响应下调至二级，全国此前已有两个省区市调整为四级、19个省区市为三级、6个省区市为二级。首都条款虽非制宪过程中的讨论重点，但应注意如下三点。
[28]此外，历史上称北京之地甚多，如西晋时的洛阳、十六国时期的统万城（今陕西靖边白城子），而平城（今山西大同）、晋阳（今山西太原）等亦曾被称北京。其四，对首都宪法功能的实施若影响北京市城市功能的正常实现，因两者分属中央事权和地方事权范畴，在当前央地事权规范划分尚不明晰的情况下，相关解决方案应在一定程度上基于中央与北京市共同协商的结果而最终确定。
[11]阎小骏：《当代政治学十讲》，中国社会科学出版社2016年版，第221页。第一，在单一制背景下，中央主导的特色较为明显，这既源于首都功能的中央事权属性，亦源于北京抑制城市功能所面临的机会成本。
所谓首都功能，是指作为一个国家的首都所承担的保障中央国家机关开展政务工作和国际交往事务，提供安全、有序、高效的城市运行条件以及与其需求相适应的工作、生活设施和相关服务的功能;[70]所谓城市功能，是指北京根据《宪法》30条的规定，满足省级政区、直辖于中央以及城市三个基本规范特征所必须具备的功能。而命令向他人要求特定的行为，以直接服从为目标。
